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中國在非洲債務問題的爭論與真相

來源:《西亞非洲》2020年第1期 作者:周玉淵 時間:2020-02-11
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內容提要  近年來,中國在非洲債務引發了廣泛的關注和激烈的爭論。爭論大致可歸納為:中國債務貢獻論、中國債務威脅論和中國債務陷阱論。對中國在非洲債務的關注和爭論,一方面可歸因于西方少數國家持續的政治宣傳和炒作,但更重要的原因在于對中國在非洲債務共有知識和科學認識的缺乏。具體而言,對中國在非洲債務中的比重、中國與非洲國家債務關系、中國融資的效果等核心問題的關注和研究比較缺乏。通過研究這些問題可發現,中國債務主要集中于少數幾個國家,且這些國家并不是債務高風險國,中國在非洲債務中的平均比重遠遠低于多邊金融機構和私人融資等國際融資方;各種證據顯示,中國與當前非洲整體的債務問題的相關性很低。另外,在債務關系上,中國不僅不是債務關系的主動方和主導方;相反,中國在債務談判中的手段和空間其實非常有限。在融資效果上,中國融資在促進非洲國家包容性發展以及改善融資環境方面發揮了重要作用。


    中非合作  發展融資  非洲債務風險  中非債務關系  債務可持續性
作者簡介  周玉淵,上海國際問題研究院西亞非洲研究中心副研究員(上海200233)。
 
進入21世紀第二個十年以來,非洲債務規模明顯上升,債務可持續性指標出現加劇惡化趨勢。鑒于20世紀80年代非洲債務危機的慘痛教訓,債務問題很快再度受到國際社會和非洲國家的廣泛關注。作為非洲新的重要的發展融資提供方,中國對非發展融資開始成為各界關注的一個焦點。國際學界圍繞中國對非發展融資的論調和論述也層出不窮。其中,既有對中國對非發展融資的客觀和理性認識,更有對中國對非發展融資的負面和非理性的認識。大體而言,一個主要趨勢是西方政界和學界將非洲國家債務形勢嚴峻的矛頭指向中國,是非洲國家債務負擔論、債務陷阱論、債務不可持續論的主要來源。這帶來的一個核心問題是,如何客觀和正確地認識當前中國的對非發展融資的本質?如何正確回應一些西方政界和學界對中國在非發展融資的負面、片面甚至妖魔化的論調?針對這一問題,本文首先將對目前關于中國對非發展融資的相關研究進行系統梳理,然后從決定非洲債務問題本質的3個要素來理解中國在非發展融資,即非洲國家債務來源和構成、非洲國家債務管理中的自主性、中國對非融資的效果,以期對國際社會正確理解中國在非洲以及其他發展中國家的發展融資帶來一些啟示。
 
爭論中的中國在非債務問題
 
2000年以來,中非合作獲得了巨大發展,其中,中國對非發展融資發揮了重要作用。2015年,在中非合作論壇約翰內斯堡峰會上,中國宣布向非洲國家提供包括援助、優惠貸款和出口信貸額度的600億美元一攬子融資支持;2018年,在中非合作論壇北京峰會上,中國宣布在未來三年內再次提供600億美元的融資支持。這些舉措使得中國融資受到了國際社會的廣泛關注。事實上,從1994年中國國家開發銀行和中國進出口銀行兩大政策性銀行成立至今,中國已經成為非洲最大的基礎設施融資方,中國融資在支持非洲基礎設施建設、經濟增長和社會發展方面發揮了重要作用。但同時,因其總體規模、增長速度和中國特色融資模式,中國對非發展融資也成為各方關注、研究和爭論的一個焦點。目前,國際學界對中國對非發展融資的解讀可歸納為以下三類:
(一)中國債務貢獻論
西方、非方和中方的研究者從不同視角來理解中國對非發展融資的正面作用。大體上,這類研究認為,發展融資合作是中非合作的重要組成部分,在促進非洲發展、中國在非利益拓展以及密切中非合作關系方面發揮了重要作用。中國的發展融資不僅在非洲受到普遍歡迎,對傳統對非融資也是重要的補充。經濟合作組織(OECD)發展研究中心高級顧問赫爾穆特·瑞森(Helmut Reisen)指出,中國不僅是非洲重要的融資提供方,而且通過基礎設施投資、帶動非洲國家出口和國內生產總值增長,為緩解非洲國家的債務問題發揮了重要作用。黛博拉·布羅迪加姆指出,中國發展融資并不是一些指責所描繪的那樣包藏地緣和政治野心,相反在緩解非洲國家基礎設施資金短缺、促進非洲國家經濟發展上發揮了重要作用。德雷爾(Dreher)等通過量化和案例研究發現,中國發展融資在推動非洲經濟增長、帶動當地就業、促進社會平等等方面發揮了積極作用。基拉馬(Kilama)則強調,中國發展融資為非洲國家提供了更多外部選擇,提高了非洲國家在尋求國際融資上的自主權和靈活性。與此類似,維爾(Anzetse Were)也指出,中國發展融資具有發展導向而非政治導向屬性,與傳統金融機構附加苛刻政治條件形成鮮明對比,傳統金融機構和西方國家力推的“經濟結構調整計劃”在發展中國家的慘痛失敗教訓使非洲國家更愿意加強與中國的發展融資合作。關于“資源換貸款”等中國融資模式,一些學者認為,這是平衡非洲國家融資、發展需求與中國融資風險的靈活選擇,對雙方都有利。同時,一些學者也指出,中國發展融資在支持中國企業在非洲商業拓展上發揮了重要作用,即中國的發展融資尤其是基礎設施融資也使中國企業受益,助力于中國“走出去”戰略,拓展中企在非洲的商機,創造海外就業機會。
(二)中國債務威脅論
盡管學界存在著大量對中國發展融資的正面、客觀的評價,但負面的評價和炒作則往往產生較大的影響。其中,中國債務威脅論是一個主要論調。這類研究和論調往往基于自身價值觀和利益觀,臆斷中國發展融資對非洲國家政治、經濟、社會的負面影響。例如,有的研究認為,中國對非發展融資支持了非洲國家的獨裁和專制政權;中國債務往往滋生非洲國家腐敗。有的研究則提出中國發展融資對非洲社會和環保標準具有負面影響。還有一些研究者直接將中國對非發展融資界定為“流氓援助”,其主要依據是,中國對非的援助和發展融資支持破壞了西方國家和國際金融機構長期以來在非洲確立的規則、規范和實踐活動。最近幾年,在債務可持續性問題持續升溫的背景下,將中國發展融資與非洲債務可持續性問題聯系起來的趨勢更為明顯。一個輿情導向是,中國是非洲國家債務負擔加劇、債務可持續性風險上升的主要威脅。例如,約瑟夫·安加拉(Joseph Onjala)認為,中國貸款對于肯尼亞基礎設施發展起到了重要作用,但由于缺乏透明度和附帶條件,長遠來看將對肯尼亞的債務可持續性帶來重大威脅。基爾(Kiel)世界經濟研究所的報告則認為,中國債務占50個主要借款國外債的比重高達40%以上,而且中國至少一半的貸款是“隱蔽性”的(Hidden Debt)。“中低收入和新興市場國家所欠中國債務存量高達3 800億美元,遠遠超過22個巴黎俱樂部國家的2460億美元。這不僅增加了相關國家的債務負擔和償還壓力,而且也極大增加了債務管理和風險預警的難度。”
(三)中國債務陷阱論
“債務陷阱”并不是一個新鮮提法,但在最近幾年,“債務陷阱外交”則被描述為中國對外貸款和外交政策的獨有特征。這一論調大致可歸納為:中國利用自身的經濟和金融實力,主動向亟需資金的國家提供高利率貸款,并通過設置資產、商品、股權等擔保和還款條件,在借款國無法還款的情況下,達到攫取借款國資產、迫使借款國追隨中國、擴大中國軍事存在等政治、經濟、軍事和戰略的目的。2013年,自中國提出“一帶一路”倡議以來,“債務陷阱論”迅速得以擴大和泛化,最開始主要集中于南亞、東南亞和拉美國家,如斯里蘭卡、委內瑞拉等,但當前非洲也已經成為“債務陷阱論”關注的重要區域。在吉布提、肯尼亞、贊比亞、安哥拉等非洲國家,存在著大量關于“中國債務陷阱論”的報道、報告和宣傳。
與“債務陷阱論”相對應,質疑“債務陷阱論”的研究和聲音也開始增加。嚴格意義上講,“債務陷阱論”更多只是一個話語工具,并沒有上升到理論的高度。隨著“債務陷阱論”的持續宣傳,學界加大了對這一問題的研究,而基于事實的研究往往證明,“中國債務陷阱論”缺乏事實依據,背后隱藏著各種政治動機。如關于中國通過債務攫取他國戰略資產的指責,黛博拉、侯賽因·阿斯卡里等很多學者通過對斯里蘭卡研究發現,漢班托塔港只能勉強算是唯一的一例“攫取資產”案例,而且所謂“債務陷阱”的描述也“很不誠實”。關于中國設置“債務陷阱”的戰略野心,榮鼎集團(Rhodium Group)通過對40個中國貸款案例的研究發現,中國的貸款往往是基于借款國的要求,也就是說,借款國是中國貸款的主要決定因素,而不是中國的戰略野心使然。同樣,基于非洲案例的研究往往也得出類似結果。維爾指出,非洲國家的債務中,來自私有機構借貸的比重高達的1/3,而利息償還占比更是高達55%,這遠遠高于所欠中國債務的比重。因此,“一味指責中國,卻無視非洲國家的債務管理政策,是非常錯誤的做法。”古伊德·摩爾(Guyide Moore)則直接指出,非洲債務問題的根源并不來自中國,“債務陷阱論”本質上是西方國家擔心中國影響力上升的政治反應。帕特里克·馬盧基(Patrick Maluki)等通過對“債務陷阱論”話語的分析發現,這一論調僅僅是西方競爭者遏制中國在非洲乃至全球影響力的重要工具。“非洲國家應該保持足夠清醒,非洲國家不應該被西方所左右;相反,非洲國家的發展重心應聚焦于提高自身能力建設,更好地利用中國融資所帶來的機遇。”
綜上,中國對非發展融資是目前中非關系中的一個熱點問題,學界對這一問題存在著明顯的爭論和分歧。盡管已經有一些正面和理性的研究,但負面輿情仍較盛。而且在西方政治操作、媒體和輿論引導下,負面認識仍有不斷擴大的趨勢。因此,如何正確認識中國在非發展融資的本質,不僅是一個學術命題,也是一個政策議題。當前的研究更多是對“債務陷阱論”等負面論調的回應,并沒有對非洲債務問題與中國發展融資之間的關系進行系統和深入的界定。基于此,本文提出從3個核心維度來理解這一關系,即非洲債務來源和構成、非洲國家債務管理自主性、中國對非洲融資的效果。其對應的核心問題是:中國到底在非洲債務問題上有多大的比重和相關性?決定非洲國家與中國債務關系的主體是誰?中國融資在非洲發展上到底發揮了什么樣的作用?
 
非洲債務發展:誰是債主?
 
2009年以來,隨著非洲國家債務融資需求擴大,非洲國家的債務規模再次出現較大增長。同時,由于財政赤字加劇、大宗商品價格下跌、國際需求下降等多重因素疊加,非洲國家的債務壓力進一步上升。非洲國家公共債務占國內生產總值的比重從2013年的37%增長至2016年的56%。截至20183月,18個非洲國家面臨著債務高風險壓力,比2013年增長了一倍多。19個非洲國家的負債率(債務占國內生產總值比重)超過了“非洲貨幣合作計劃”(AMCP)設定的60%的門檻值,而如果按照國際貨幣基金組織設定的55%的門檻值,這一數字則達到了24個。如果基于債務償還比(年償還額/收入比)的門檻值,非洲處于高風險債務的16個國家中只有兩國在門檻值之內。非洲債務形勢的變化再次引起各方的關注。這一時期,隨著中非合作的快速發展,中國對非發展融資獲得了較快增長。這兩個趨勢的同步發展使中國成為西方政界與學界關注甚至指責的主要對象。然而,這顯然忽視了非洲債務問題的根源,也沒有清晰界定非洲外債的構成和中國債務在其中的比重。
(一)非洲債務問題根源與當前發展
非洲債務問題有其深刻的歷史和現實根源。20世紀70年代,一方面,非洲新獨立國家大多經歷了短暫的經濟快速發展,其發展融資需求也在不斷擴大。另一方面,石油財富極大增強了西方金融機構的資金出借需求。非洲及其他新獨立的發展中國家成為重要對象。80年代,非洲債務危機爆發。1970~1987年,非洲國家外債總額(不包含逾期債務)從80億美元升至1740億美元,債務償付額從不到10億美元增加到180億美元,外債負債率從16%劇增至70%,債務出口比從73%增加到322%。債務危機給非洲國家經濟帶來重創,1970~1987年間,非洲國家人均國內生產總值下降了8%。非洲國家債務危機爆發的主要原因包括:非洲國家的寬松財政、過度舉債政策;美元利率上漲;西方國家經濟衰退和需求下降、大宗商品價格暴跌,使外向型非洲經濟增速低迷;西方政府和金融機構的過度、不負責任的放債等。
20世紀80年代中期開始,西方政府和國際金融機構提出各種倡議和舉措來應對非洲等發展中地區的債務危機。例如貝克計劃(1985年)、多倫多計劃(1988年)、布拉迪計劃(1989年)、荷蘭計劃(1990年)、曼谷計劃(1991年)等。這些倡議和計劃的核心是債務紓困和債務減免。早期的舉措是,一方面由國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機構向深陷債務危機的非洲國家提供新的貸款,另一方面則組織協調政府和私有債權方減免非洲國家的債務。然而,這些舉措不僅沒有緩解非洲國家的危機,反而進一步加劇了非洲國家的債務負擔。這主要有兩個方面的原因:一方面,國際金融機構的新貸款反而使多邊金融機構在非洲債務中的比重快速上升,開始成為非洲國家的主要債務來源。更重要的是,多邊金融機構這一時期貸款的相當比重是短期和非優惠性質貸款,這反而進一步導致非洲國家的過度借貸,進一步增加了非洲國家的還款負擔和違約風險。另一方面,國際金融機構和西方政府開始成為非洲國家的經濟和發展政策議程的主要塑造者。以債務為工具對非洲國家的政策干預不僅沒有為非洲國家的經濟恢復和發展提供動力,相反以“經濟結構調整計劃”為核心的經濟改革議程對非洲經濟造成了巨大創傷。隨著發展中國家債務問題的持續惡化,國際金融機構又在1996年提出了“重債窮國倡議”(HIPCs),在2005年提出了“多邊債務減免倡議”(MDRI)。隨著非洲國家經濟的恢復和增長,這些倡議的效果開始顯現。39個重債窮國倡議國家中有35個國家達到“完成點”,其中33個非洲“重債窮國倡議”國家中有30個達到“完成點”。截至20138月底,債務減免承諾達到1 260億美元,其中85%針對非洲國家。根據世界銀行國際債務統計,至2006年,撒哈拉以南非洲國家外債規模下降為約2 000億美元,總體債務指標也得到明顯改善;負債率從2000年的145%降至35%;債務償還額與國內生產總值的比重也從2000年的3.9%下降至1.4%
2000年以來,非洲國家經濟獲得了較快的恢復和增長,這帶動了非洲對融資需求的快速增長。從2008年開始,非洲國家債務又步入快速增長通道,年平均增長率達到15.5%2017年,非洲的外債規模達到5 350億美元,比2008年增加了2倍多,平均負債率則從2011年的30%增長至53%。基于國際貨幣基金組織的債務可持續性指標,有16個國家被界定為債務高風險國家,但國家間的差異很大,因而并不是一個整體性的現象。非洲開發銀行出版的《2019年非洲經濟展望》指出,“盡管在一些非洲國家的債務脆弱性有所增加,但非洲作為一個整體并不存在系統性債務危機的風險。”
(二)非洲債務構成
非洲債務結構正在發生重要變化。一方面,內部債務和外債的比例結構出現了很大變化。另一方面,外部債務構成也正在經歷重大變化。第一,外部債務依然占更大比重,但內部債務的增長更快。2012~2016年間,非洲公共債務占國內生產總值比重從37%增長到56%。其中,外債的增速為8%,而國內債務增速則達到11%。截至2016年底,以外幣計價債務占國內生產總值的比重約為29%,而以本地貨幣計價的債務占比已經達到23%
第二,多邊金融機構債務呈下降趨勢,但多邊融資機構依然是非洲最主要的公共外債來源。根據世界銀行國際債務數據,2010~2018年間,撒哈拉以南非洲公共外債中,多邊債務存量從587億美元增加到1104.5億美元,增長了88%。多邊債務占長期外債的比重從2010年的44%下降到2017年的34%
第三,來自私有和商業機構債務的規模和比重獲得快速增長。隨著非洲國家經濟發展和投資潛力的提升,非洲國家獲得優惠性質貸款的機會和比重在下降。這促使非洲國家開始通過在歐債市場、政府和社會資本合作(PPPs)、私人貸款、混合融資等商業貸款方式來獲取融資。私有金融機構的公共債務從524.7億美元增至1546.4億美元,增長了237%。截至2018年底,來自私人機構和商業銀行的借貸占撒哈拉以南非洲長期外債的比重已經從2009年的17%劇增至41%。其中,政府債券發行再創新高,2017年達到270億美元,比2016年增長了4倍。在公共外債之外,私人非公共外債的規模也在快速增長,2008年,私人非公共外債只有460億美元;2010年,已經達到728.4億美元;2018年,則達到1280.4億美元。
第四,巴黎俱樂部等傳統雙邊債務比重下降明顯,但新興國家的貸款比重增長迅速。2007年,巴黎俱樂部占非洲的債務比重達到25%,是僅次于多邊金融機構的主要貸款方,但2016年,這一比重只有7%,至2018年底,則進一步下降至5%。新興國家對非貸款的比重逐年上升,從2007年的15%已經增至2016年的30%。而截至2016年底,新興國家貸款占雙邊債務的比重達到80%
(三)中國債務在非洲債務中的比重
中國在非的債務規模和比重是各方關注的重點。然而,由于數據采集來源差異,學界關于中國債務比重和規模的結果也各不相同,甚至差別較大。根據約翰霍布金斯大學的“中非研究倡議”(CARI),2000~2017年間,中國向54個非洲國家提供了約1430億美元的貸款,其中80%來自官方金融機構,20%來自民營銀行。根據美國威廉瑪麗學院研究實驗室(AidData)的數據,2000~2014年,中國對非官方資金流入為1 210億美元;2010年后,平均每年的資金流入為120億美元。在“中非研究倡議”的數據基礎上,“朱比利債務行動”(Jubilee Debt Campaign)大致確定中國在非債務的規模區間約為720~1 000億美元,在非洲國家所有外債中的比重為18%~24%。通過非洲國家案例,“朱比利債務行動”得出結論:中國債務在非洲外債中的比重最多占20%,相比而言,在非私人部門融資的比重為32%,多邊金融機構債務占比35%。這意味著私人部門和多邊金融機構是當前非洲國家主要的債務來源。這總體上與世界銀行債務統計的結果一致。
雖然中國對非貸款的規模增長較快,但中國債務主要集中于少數幾個非洲國家,而這些國家并不是債務高風險國家。根據“中非研究倡議”的數據,2000~2017年間,中國貸款存量超過80億美元的非洲國家有3個,即安哥拉(428億美元)、埃塞俄比亞(137億美元)和肯尼亞(98億美元),僅這3個國家就占中國對非貸款存量的46%。如果加上存量在50~80億美元的4個國家,即剛果(布)(74.2億美元)、蘇丹(64.9億美元)、贊比亞(63.8億美元)、喀麥隆(55.7億美元),這一比重超過了56%10~50億美元的國家數量為15個,10億美元以下的國家數量為27個,其中近20個國家的債務數額為0或者可以忽略不計。
在非洲債務高風險國家,中國貸款在其中的比重很小。朱比利債務行動對15個被國際貨幣基金組織界定為債務高風險的非洲國家分析后發現,12個國家所欠中國債務與其總體外債比低于18%,只有3個國家的比重高于24%,包括吉布提(68%)、贊比亞(30%)、喀麥隆(29%)。也就是說,只有3個非洲國家的債務增長與中國有關聯。姑且不論這3個國家債務問題的具體情況,就此而言,如果將非洲總體的債務可持續性問題主要歸因于中國,顯然是失實的。
綜上,雖然非洲債務問題持續升溫,但非洲目前并不存在系統性的債務危機風險。近年來非洲債務規模增長和債務可持續性壓力增大有其深刻的歷史根源,也與當前非洲債務來源的變化有很大關系。總體上,多邊金融機構是非洲國家債務存量的主要來源,快速增長的私人部門和商業貸款是非洲國家債務增量的主要來源。自2000年以來,中國對非貸款獲得了較快增長,但中國貸款主要集中于少數幾個債務狀況穩定、經濟發展前景良好的國家。在世界銀行和國際貨幣基金組織統計的非洲債務高風險國家,中國貸款的規模總體較小,而且只在3個國家的外債中占有較高比重,這很大程度上是因為其他外部借貸的規模很小。就此而言,中國并不是當前非洲債務增長的主要因素,同時,中國與非洲債務高風險上升之間的相關性其實很小。
 
非洲債務管理:誰是主導方?
 
當前關于中非債務關系的一個重要話語是,中國是債務關系的主導者,中國通過提供貸款來獲取政治、經濟和戰略利益。這一話語缺乏最基本的事實支撐,無助于真正理解中非債務關系的本質,無法回答兩個最核心的問題:為什么非洲債務往往來自非洲國家自主的決策?為什么非洲國家在債務談判中往往是更強勢的一方?
(一)非洲國家是債務關系中的主動方
非洲國家在尋求國際債務上存在著結構性的需求。一方面,資金和基礎設施短缺是非洲發展面臨的主要瓶頸。在地區和國家內部無法提供資金支持的背景下,國際融資成為非洲國家的現實選擇。根據非洲開發銀行統計,非洲每年基礎設施需求約1 300~1 700億美元,其中資金缺口為680~1 080億美元。基礎設施建設和公共投資是非洲國家謀求發展、實現中等收入國家目標的重要前提。另一方面,非洲經濟在世界經濟體系中的脆弱性是導致非洲債務周期性波動的重要原因。非洲經濟以單一和初級產品出口為主,極易受國際商品價格、匯率價格波動影響。2014~2016年的國際大宗商品價格下跌不僅導致非洲國家外匯收益銳減,而且加劇了貨幣貶值、通脹、失業和經濟衰退,這最終使政府公共財政支出和國家發展支出更加緊張。這一結構性問題導致國際融資成為非洲國家應對發展挑戰和經濟增長的主要方式。
向誰尋求(或拒絕)國際貸款是發展中國家自主決策的結果。自21世紀以來,隨著非洲經濟的恢復和市場潛力的釋放,非洲國家獲取債務的渠道也日益多元化。目前,非洲國家主要有4個融資獲取渠道:國際多邊金融機構、歐洲債券市場、私有金融機構(商業銀行)、雙邊融資。債務來源的多元化,尤其是中國等新興融資來源使非洲國家有足夠的空間來選擇向誰借債。2006年以來,歐債發行、私人部門和商業銀行債務的快速增長正是這一現實的突出反映。“國際多邊金融機構和巴黎俱樂部國家的貸款,尤其是優惠性質貸款比重的下降,使非洲國家更愿意向其他融資更便利、條件更寬松的金融機構尋求貸款”。其中,歐債市場因為其較便利的融資條件成為非洲國家的重要選擇。2006年,塞舌爾成為第一個在歐債市場發行債券的非洲國家,2007年,加納成為第一個發行主權債務的重債窮國倡議國家。截至20193月,21個非洲國家發行了主權債券。非洲主權歐洲債券的存量達到1 020億美元,其中僅2018年就發行了271億美元。同時,由于中國等新興國家貸款的務實性、靈活性和發展屬性,非洲國家也更愿意向中國等尋求貸款。在絕大多數情況下,向中國提出貸款需求的是非洲國家政府。
現以贊比亞卡富埃峽谷水電站項目加以說明。卡富埃峽谷水電站裝機容量750兆瓦,是贊比亞規劃建造的大型水電項目。贊比亞與中國在該項目上的融資談判很有代表性。談判大致可分為3個階段,第一階段,從世界銀行融資轉向中國融資。為了解決國家電力短缺問題,從20世紀90年代中,贊比亞政府開始啟動該項目,最開始是希望利用世界銀行和私人資本融資。然而,在與世界銀行前后談判了幾年后,2003年,贊比亞政府與中國進出口銀行和中水電達成了合作備忘錄。但在之后的幾年內,由于贊比亞電力公司內部的原因,這一項目被贊比亞政府再次擱置,期間贊比亞電力公司還與日本、印度及西方國家進行了接觸。至2011年,贊比亞班達政府再次與中國達成諒解備忘錄,由中非發展基金提供全部融資,中水電負責建設。第二階段,融資平衡。20119月,贊比亞大選后,新政府立刻表示將對融資條款、項目收益、項目管理和執行程序進行重新評估。為此,新政府馬上宣布與中水電簽署的備忘錄無效,并希望邀請挪威政府和機構對該項目進行重新評估。第三個階段,重新招標。經過反復討論和談判,贊比亞政府決定執行新的建設-擁有-經營-轉讓融資模式。作為項目業主,贊比亞電力公司擬通過歐債貸款提供一部分融資,而85%的融資由中非發展基金提供。同時,贊比亞電力公司將邀請挪威私企(挪威咨詢)擔任技術顧問,對項目建設和管理進行監督和質量管控。201510月,中水電與贊比亞電力公司簽訂施工、采購和建設合同(EPC)。2016年,項目正式開工建設,計劃于2019年底竣工。
(二)非洲國家在債務談判中處于強勢地位
“中國債務陷阱論”存在一個常識性錯誤,即想當然認為,非洲國家在與中國的債務談判中處于弱勢地位,而中國可以通過債務條款來實現相應的政治、經濟和戰略目的。在理論上講,這一論調就存在問題。相對于國內債務關系,國際債務關系具有其特殊性。其最大的不同在于,國內債務問題可以通過國內完善的法律體系進行保護和解決,而國際債務問題則缺少相應的法律制度,甚至仲裁體系也不存在。國際法律和規范體系的缺失意味著國際貸款方面臨著比國內借貸方更大的風險。一方面,在債務談判中,非洲國家具有更多的選擇和籌碼,而中國的空間則非常有限。因為非洲國家可以在不同融資提供者之間進行議價,也可以擱置項目,甚至還會以政治外交關系作為籌碼進行施壓,所以,中國的選擇其實非常有限,即要么答應,要么拒絕,而最終的決策往往是在提供融資的經濟社會風險和拒絕融資的政治外交風險之間維持謹慎的平衡。貸款方的貸款決策更多是基于借款方的要求甚至現實壓力,因此,認為中國通過主導債務關系來實現特定目標的假設是不成立的。另一方面,當債務出現問題時,借款方也往往是債務談判中強勢的一方。當借款方出現債務逾期或償還能力嚴重不足時,貸款方則承擔著更大的風險。一個風險來自貸款收益風險,另一個則來自政治外交和輿論風險。由于缺乏強有力的國際法律和仲裁機制,借款方的違約成本其實很低。在這種背景下,貸款方在債務談判中因為需要綜合考慮貸款收益以及潛在的政治外交關系風險而往往處于被動地位。
中國與非洲國家在債務問題上的談判很好地驗證了這一觀點。榮鼎集團對中國的債務談判進行系統研究后發現,盡管中國體量很大,但中國在債務談判中其實是非常弱勢的一方。該機構通過對24個國家(其中13個是非洲國家)的40個案例的研究發現,借款國往往能通過債務談判實現有利于本國的結果。其中,債務減免的比重最高(16例),其次是債務延期(11例)、重新融資(4例)、債務重組(4例)、暫停貸款發放(4例)。前4種結果(36例,占90%的比重)顯然更有利于借款國。相比之下,只有4例是暫停發放新貸款,而且這4個案例集中于委內瑞拉和津巴布韋兩國,主要是因為所在國的政局動蕩和項目執行出現了問題,并不是因為中國希望通過暫停貸款來向對方施壓。這反映了一個現實,即暫停發放新貸款是中國所能采取的最有約束力的選擇,而這只是在極端條件下的被動選擇。截至目前,中國并沒有強制要求借款國還款的案例。當前一個重要的變化是,為了確保貸款的最大收益和降低貸款的收益風險,一方面,中國政府積極與非洲重債國進行關于債務重組的磋商,另一方面中國融資機構開始尋求融資模式的多元化,包括支持聯合融資、建設-經營-轉讓(BOT)、建設-擁有-經營-轉讓(BOOT)、政府和社會資本合作等投建營一體化模式。其主要的目的是,通過風險分擔、合作經營和有效管理的方式確保中國融資的最終收益。基于此,我們可以從3個層面來解釋為什么中國在債務談判中處于弱勢地位。其一,也是最主要的原因,非洲國家擁有其他潛在的融資來源選擇,這增加了非洲國家的談判籌碼。其二,借款國的政權變動伴隨的是新政權對債務規則的重新修改,為最大程度保護貸款收益以及政治外交關系,中國往往會選擇接受新的談判條件。其三,即使是資源或商品的抵押貸款,中國其實也無法強制執行,而只能尋求有限的國際仲裁。
由此,中國在與非洲國家的債務談判中總體上處于相對被動的地位。大量的研究表明,通過強制手段來解決債務違約的案例非常少見,而且目前可查的案例也多集中在殖民主義時期的美、英、法等西方國家。例如19世紀時的英國、法國對埃及、土耳其港口和資產的占有,美國對多米尼加、海地、洪都拉斯和尼加拉瓜港口的攫取。
綜上,從中國與非洲國家在融資方面的互動關系可以看出:其一,中非雙方的發展項目是非方政府決策的產物,從中國獲得貸款也是綜合評估、合理選擇的結果。這也是非洲國家在尋求中國貸款時的普遍和正常行為。其二,非洲國家基本主導著債務關系的整個過程。在貸款來源、融資方式、項目管理、債務償還、到債務重組談判等方面,非洲國家起著決定性作用。相反,受制于政治外交壓力,中國銀行和企業的政策空間其實非常有限。其三,當前中國融資機構在非面臨的主要問題是如何拒絕新貸款,而不是像外界所刻畫的那樣主動提供貸款。中國必須在融資項目收益與債務風險、政治外交風險上維持謹慎的平衡。
 
非洲融資效果:中國的作用
 
融資效果是評價對非融資的核心指標。中國對非融資的基本理念是,推動非洲國家的經濟與社會發展,對非貸款是實現這一目標的工具和方式;只要非洲國家實現了經濟增長和發展,債務可持續性問題自然而然可以得到解決。然而,當前針對中國的負面聲音往往利用債務可持續性議題轉移和抵消中國在非洲發展可持續性上的重要貢獻。因此,真正理解中國對非融資就必須聚焦于融資的效果,即中國融資與非洲發展可持續性之間的關系。總體上,中國對非債務融資在促進非洲國家基礎設施等重點行業發展、產業帶動和包容性發展、改善和提升非洲國家融資環境上發揮了積極作用。
(一)中國對非融資重點聚焦于發展和生產性領域,極大提升了非洲國家的“造血”能力
交通、電力、通訊等基礎設施是非洲國家發展的重要前提,對經濟增長的作用不言而喻。在中國融資的支持下,非洲的基礎設施和重點行業獲得了快速發展。根據德勤《2017年非洲基礎設施融資報告》,2017年,中國對非基礎設施融資194億美元,相當于其他所有非洲基礎設施聯合體(ICA)成員的融資總額,在全部非洲基礎設施融資比重達到23.8%。根據《2018年非洲基礎設施報告》,2018年,非洲國家合同金額5 000萬美元以上的項目數量達到482個,總金額達到4710億美元,項目主要集中于交通、房產、能源電力和船運港口4個行業,其中房產(工業和商業為主)、船運港口增長迅速。中國向482個項目中的91個項目提供了融資支持,項目占比18.9%
中國已經成為非洲基礎設施建設最大的融資方和最大的建設方。根據“中非研究倡議”統計,截至2016年,中國對非洲貸款最多的領域是交通、電力、礦產,總額分別為381億美元、301億美元、191億美元,其次是通訊、水、其他社會服務、政府部門、工業等。中國在交通、電力、船運港口、信息通訊等基礎性生產領域的融資總體上與非洲國家的戰略和發展需求相一致,在緩解非洲國家基礎設施瓶頸、助力國家發展和經濟增長上發揮了重要作用。例如,2010~2015年間,中國向非洲電力行業提供了130億美元的資金支持,為非洲國家新創造了30%的產能,非洲國家清潔電力的25%是由中國貢獻的。中國企業完成和在建高速公路3萬公里、鐵路2 000公里、港口吞吐量年增長8 500萬噸、每天超900萬噸的清潔水處理設施、3萬公里的輸電網。中國融資支持的鐵路、公路、機場、港口等重大互聯互通項目,不僅在改善交通基礎設施、降低物流成本上發揮了重要作用,更成為所在國貿易、投資和產業發展,以及區域一體化進程的重要推動力量。
(二)中國融資帶動了非洲國家的包容性發展
對非融資是中國對非合作的重要組成部分,也是推動中非合作的抓手。中國開發性金融機構具有準政府性質,主要特征是服務國家戰略、依托國家信用支持、市場運作、保本微利。 “中國進出口銀行和國家開發銀行在發展中國家的一個明顯特征是其龐大的規模水平、明確的戰略規劃和對發展效果的注重”。在此框架下,中國對非融資模式的核心特征具體表現為融資與貿易、投資、產業技術轉移等要素的密切結合,融資與當地發展的密切結合,融資與融智的密切結合。
第一,中國融資支持不僅僅是提供資金支持,更重要的是帶動中國企業共同參與非洲國家的基礎設施、電力、能源、農業、制造業、信息通訊、經濟特區和產業園區的開發與建設,推動中國優質商品、資金、技術、產業和服務向非洲的轉移。例如,2017年成立的中非產能合作基金是為了促進中國向非洲轉移中國優質且適合當地需求的產能。中國開發性金融助力中國企業共同參與剛果(布)黑角經濟特區等非洲重大發展規劃項目。中國進出口銀行與中國水電集團在津巴布韋萬吉電廠開創的“融資+投資”投建營模式。2018年設立的“非洲貿易專項基金”則通過進口導向的方式促進非洲國家商品的生產和對華出口。在中國融資支持下,埃塞俄比亞等非洲國家的城市化、產業化和出口導向型經濟獲得了快速發展。
第二,中國融資的資本和投資催化功能逐漸增強,在促進非洲國家中小企業發展、解決就業、減貧、社區發展等包容性發展方面正發揮越來越積極的作用。中國融資的一個重要功能是催化私有資本加大對非洲的投資。根據布魯金斯學會“非洲經濟增長倡議”的數據,截至2018年底,中國對非全部投資存量是美國和法國總和的兩倍。中國投資創造的就業數量超過了美國和法國創造就業的總和。最近的一項量化研究也表明,“相比于其他國家,中國對非投資在提高非洲地區人均收入水平方面發揮了更加重要的作用。這一結論表明,中國所提倡的互利共贏理念名副其實;中國投資切實推動了非洲經濟的增長”。
第三,中國融資與融智的結合在促進非洲國家發展理念轉型、塑造內生發展動力方面發揮了重要作用。非洲發展必須首先有賴于理念的轉型和發展,這是當前非洲國家對于發展問題的一個重要共識。近年來,中國開發性融資機構在對非融資合作中把“融資+融智”作為一個重要的工作方向。其核心目標是,通過資金和智力支持相結合的方式,促進非洲國家探索符合本國實際的發展道路,支持非洲國家的重點發展規劃和項目,最大程度地發揮中國融資的實際效果,最終幫助非洲國家塑造內生發展的基礎和能力。例如,中國進出口銀行針對每個非洲國家制定國別融資支持方案。國家開發銀行與中國智庫、高校、企業和國際組織合作,在剛果(布)等非洲國家共同探討實踐非洲的經濟特區開發模式。目前,工業化、經濟特區、產業園區、出口導向經濟基本已經成為非洲國家經濟發展的主要選擇,這與中國長期對非合作實踐和發展經驗分享有著重要關系。
(三)中國融資優化了非洲的融資環境
20世紀70年代以來,非洲國家的外部融資基本由國際金融機構和西方國家主導。傳統融資模式在應對非洲國家債務危機、減免債務等方面發揮了一定積極作用,但同時,由于對非洲國家的強勢政策介入、苛刻條件限制,以及對國家發展的有限甚至負面作用,傳統融資模式的有效性和合法性也面臨著巨大的質疑。傳統融資模式改革需求越來越強烈。中國對非融資很大程度上正在為當前對非債務體系的改革和發展提供重要動力。
第一,彌補了傳統融資機制的資金缺陷,同時也帶動新興國家加大對非的融資支持。非洲國家每年面臨著巨大的資金缺口,僅靠傳統融資機制根本無法滿足這一需求。2013年之前,世界銀行包括大部分西方國家基本上對中國增加對非洲基礎設施投融資持支持和歡迎態度。然而,最近幾年,出于政治目的,美國等西方國家的政客和媒體惡意中傷中國在非洲基礎設施上的貢獻,指責中國的基礎設施融資模式是對傳統融資模式的破壞和挑戰,人為制造中國融資與傳統融資之間的對立,很大程度上塑造了外界對中國在非融資的負面認識。然而,大量的研究表明,中國對非融資并沒有對傳統融資模式帶來所謂的嚴峻挑戰,相反是對現有機制的有益補充。同時,中國的基礎設施融資也帶動了其他新興國家以及日本等國不斷加大對非融資。
第二,促進傳統融資機制更加重視融資的使用效果。“長期以來,西方國家金融機構重點聚焦于非生產性的財政金融領域。這種模式只讓部分利益攸關方受益,但并沒有真正投資國家的未來”。而且,它們主要是對非提供“輸血”,而非“造血”功能。相比之下,中國對非融資重點聚焦非洲基礎設施、經濟特區和工業化等關乎非洲可持續發展的重要領域。這不僅得到了國際金融機構的認可,也推動世界銀行、非洲開發銀行等多邊金融機制更加重視非洲電力、交通基礎設施、農業、產業園區、旅游業等生產性領域的投資。例如,近年來,非洲開發銀行專家高度贊揚中國的基礎設施開發模式,為此,他們也明確提出了基礎設施發展的轉型方向:從應對基礎設施短缺到更精準的戰略規劃。根據這一戰略,非洲基礎設施建設的目標是為了促進國家產業發展,并最終促進國家減貧和經濟增長。由此,非洲基礎設施規劃和建設應該與改善營商環境、國內產業發展、經濟特區和產業園規劃、吸引私人部門投資等同步協調發展。
第三,推動國際融資之間的合作和協調。傳統融資機制與中國融資機制各有優勢,存在著巨大的互補合作的空間。隨著中國融資機制的不斷創新和發展,加強與傳統融資機制在國際借貸、知識分享上的合作越來越受到重視。在非洲,中國與世界銀行、非洲開發銀行、國際貨幣基金組織也展開了不同程度的合作。從2015年開始,中國財政部、國家開發銀行與世界銀行開始合作舉辦非洲投資論壇,截至2019年已經舉辦五屆。2016年,亞洲基礎設施投資銀行與世界銀行合作,開始為項目提供聯合融資支持。近年來,國家開發銀行和中國進出口銀行明顯加快了與世界銀行、歐洲復興發展銀行等國際和西方金融機構基于“國際標準”的合作。2018年,國家開發銀行與歐洲復興發展銀行簽署了諒解備忘錄,雙方表示將基于“國際標準”加強在聯合融資上的合作。其中一個重要變化是,備忘錄中并沒有關于中國企業必須參與融資項目的條款。在此之后,中國國家開發銀行與法國發展署(AFD)等西方金融機構以及伊斯蘭發展銀行等非西方金融機構的國際合作也開始穩步推進。20194月“一帶一路”國際合作峰會發布了《“一帶一路”債務可持續性分析框架》。這一框架不僅表達了中國對傳統融資機制債務可持續性框架的尊重和重視,同時也非常明確地表達了中國對債務可持續性的理解,即只有發展才能根本有效解決債務可持續性問題。
 
  
 
債務問題已經成為國際社會認識和評價中非關系的一個重要角度。隨著國際上對中國對非融資的持續關注,關于中國對非融資的爭論也在不斷上升。這一爭論體現在3個維度:中國融資貢獻論、中國融資威脅論和中國債務陷阱論,聚焦3個問題:中國債務是否加劇非洲國家債務負擔、中國發放貸款是否包藏著政治和戰略動機、中國債務是否給非洲國家發展帶來了負面影響。
針對這些基本問題,本文集中從中國在非洲債務上的比重、中國與非洲國家的債務關系、中國融資的效果三方面進行了回答。其結論顯而易見。其一,非洲國家普遍的債務問題與中國的相關性非常低;其二,雖然非洲國家的債務問題受到高度關注,但基于非洲總體的發展形勢,非洲當前并不存在系統性的債務危機風險;其三,非洲國家是中非債務關系中的主動方和主導方,中國在債務問題談判中的政策和選擇空間非常有限;其四,中國對非融資的積極效果非常顯著。
總體上,當前國際上尤其是西方國家對中國在非融資的批評和指責存在著明顯的政治化、夸大化和妖魔化,這些論調無視和故意回避中國對非融資的基本事實,其并不能改變中國對非融資的總體格局和趨勢。但與此同時,我們也必須認識到,中國對非融資在非洲債務可持續性管理、債務違約防范和化解、國際融資規范和標準、國際融資合作等方面仍存在著不足和改進的空間。
第一,中國應該基于傳統國際融資的良好實踐和自身的成功經驗,推動和提高中國融資的規范化、標準化和國際化等建設。第二,中國應綜合而均衡地認識當前非洲債務問題對中國的影響。一方面,非洲債務問題的上升,尤其是還款壓力和債務違約的增加將對中國和中非關系構成新的挑戰,中國政府和融資機構應持續推進針對不同非洲國家的債務問題磋商;另一方面,應堅持債務可持續與發展可持續性協調統一的中國融資理念,充分挖掘和利用中國融資對促進發展和經濟增長的作用,通過一批有示范意義的項目,樹立中國融資的正面形象。第三,中國應發揮開發性金融的催化作用,撬動商業和社會資本共同參與對非融資,通過中國融資模式的創新,構建新型的中國融資體系。第四,中國應加強國際融資合作,共同構建新的非洲債務治理體系。基于共同的國際標準和規范,中方可擇機開展與多邊、雙邊金融機構以及國際私人資本的合作,加強彼此的理念、經驗、實踐和資源優勢的互補,共同推動新的非洲債務治理體系的建設。
(原文請見《西亞非洲》2020年第1期)


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