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緊急狀態:安倍的最后王牌與最壞打算

來源:世界知識2020年第8期 作者:陳祥 時間:2020-04-14
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4月7日晚,日本首相安倍晉三發布緊急狀態宣言,宣布東京、神奈川、埼玉、千葉、大阪、兵庫和福岡七地進入為期一個月的緊急狀態,自3月13日日本國會通過《新型流感對策特別措施法》修正案后即呼之欲出、卻遲遲沒有出現的緊急狀態終于靴子落地,安倍也成為戰后第一個突破地方自治體自治權限的首相。

“最后王牌”讓安倍獲得什么權力 

日本是中國以外新冠肺炎疫情最先蔓延開來的國家,北海道地區也早在2月28日就宣布進入緊急狀態。然而,日本中央政府面對這種情勢,卻因缺乏法律依據而陷入無法宣布進入緊急狀態的尷尬局面。

 

2020年3月22日,東京上野公園內櫻花盛開,賞櫻的人很多都戴上了口罩。 

針對此次疫情,日本分別于2月13日和3月10日通過了兩輪應急對策。第一輪對策重心放在“鉆石公主”號游輪上,防疫措施慢了幾拍且極為教條,從而擴散了病毒。此后確診病例逐步上升,不得不啟動第二輪對策,其中最為引人注目的不是高達4308億日元的各項具體應對措施,而是日本朝野兩派達成一致的“最后王牌”,決定修改2012年應對禽流感疫情時頒布的《新型流感對策特別措施法》,在其中追加新冠肺炎內容。該法案于3月13日下午提交國會并得以通過。這意味著一旦新冠肺炎疫情擴大至能夠預見的巨大危害,首相有權在全國范圍宣布進入緊急狀態。

二戰以來,在日本遭遇的種種危機中,2011年發生的“東日本大地震”當屬最為嚴重,但當時的民主黨政權沒有留下政府召開會議的記錄,因此導致追查相關責任人時出現諸多紕漏。2012年日本國會授權政府可以在新型流感爆發之際宣布進入緊急狀態,并通過了前述法案。

亚洲欧洲性色在线观看根據該法條文,緊急狀態宣言將賦予首相四項強大權限。一是在發布緊急狀態宣言后,內閣能夠“制訂等同于法律效力的政令”,亦即無需經過國會同意,就能限定國民的權利、設定義務,并在很大程度上剝奪了法院的權限。二是如果首相認為“有必要從財政上支出及其他處理”,他就可以這樣做,無需提前制訂預算,緊急狀態下國會的預算審議權被架空。三是能夠對地方自治體行政首長發出指示,由此徹底顛覆了戰后以來的中央與地方分權體制。四是如果首相和內閣判斷必須如此,就可以不遵守“不得侵犯國民權利”的義務。

在平常時期,日本國會通過一項法案極為不易,往往在各黨派之間經年累月討論、審議、協調。此次,安倍迅速主導并實現該法律的修改,一方面體現了他作為成熟政治家的“聰明”,避開了新立法的長期糾纏不休,只需微調既有法律條文就能獲得有利于中央政府提升舉全國之力處理突發公共衛生事件的權力,由此讓他成為二戰以來最有權勢的首相;另一方面也說明日本政府及各黨派意識到新冠肺炎疫情的嚴重性。

首相是否可以隨心所欲 

按法律規定的權限而言,從3月14日起,首相在面對突發公共衛生事件時,即可啟動緊急狀態程序。各方也都認為二戰以來首次緊急狀態即將出現。然而安倍卻遲遲沒有宣布緊急狀態,或可從中覓出日本首相意欲行使該權限仍存在諸多界限。

第一,首相如意欲宣布緊急狀態,需就事態向相關專家咨詢委員會咨詢。在3月11日國會答辯中,該法案的擔當大臣西村康稔就表示,是否符合條件宣布實行緊急狀態,需要向專家組成的委員會咨詢,基于專家意見做出判斷。相比韓國、意大利等國,日本疫情蔓延是十分緩慢的。政府專家會議副座長尾身茂表示,最擔心的是“沒有病癥的人涌向醫療現場會導致醫療體系崩潰”,而最重要的是防止重癥化。3月19日夜,日本政府召開第八次專家咨詢委員會會議,擔任委員會座長的國立感染癥研究所所長脅田隆字認為,現在還有不明感染源導致確診人數持續增加,依然存在“確診病例驟然增加出現疫情大流行”的可能性。4月1日,尾身茂在記者會上指出“已經設想好出現疫情大流行前陷入醫療供給體制窘迫、超醫療限度負擔、功能缺失的情況”。可見,專家委員會的意見對安倍宣布緊急狀態與否,起到了重要的專業依據,科學與專業的判斷是首相能否宣布緊急狀態的前提。

第二,宣布緊急狀態將對日本經濟造成嚴重影響。日本必須優先處理東京奧運會問題。當疫情已經在全球大規模蔓延時,日本擔心由自己提出東京奧運會取消或延期,帶來的損失將只能由日本來承擔。因此安倍晉三本人曾多次強調,雖然已經有國家拒絕參加,但日本政府不會考慮取消奧運會。3月24日晚,日本與國際奧委會之間相互僵持的局面由雙方達成推遲舉辦的共識而塵埃落定。此后,日本開始擴大檢測規模,出現了患者持續增加的情況。安倍在27日國會參議院預算委員會上強調,如果東京都因疫情擴大導致封城之類的事態,將對日本經濟進一步造成嚴重影響。面對奧運延期和確診病例激增的雙重重壓,確保經濟依然是重點,安倍不得不對宣布緊急狀態慎之又慎。

第三,宣布緊急狀態將震動日本社會,恐成為安倍政治生涯中的一筆涂鴉。在在野黨的堅持之下,日本朝野雙方在上述法案之中還通過了寫有“除非迫不得已的情況,(在宣布緊急狀態前)將事先向國會報告”的附帶決議。這個決議從行文本身而言,對于安倍能否宣布緊急狀態并不產生過多掣肘,但卻牽動著整個日本社會的反應。3月12日是安倍擔任首相累計達到3000天的日子,他已經創下日本憲政史上“前無古人”的首相在位記錄。安倍顯然不希望在其執政招牌“安倍經濟學”成果已經因新冠疫情遭受重大打擊之際,再因為宣布緊急狀態而導致黨內外支持率暴跌,進而波及安倍之后的“接班人”問題。如果造成這種局勢,安倍或成為“最失敗”的創記錄首相,這是安倍最不愿意看到的。

依然屬于權力斗爭中的量變 

亚洲欧洲性色在线观看安倍獲得宣布緊急狀態的權力,可以視為安倍在法律通道上讓首相增加了應對危機的“最后王牌”,同時意味著安倍也做好了最壞的打算。這是安倍向全體國民展示政府堅決抗擊疫情的姿態,更是進一步強化首相官邸作為國家權力和應急中樞的重大突破。但這種突破依然屬于日本政治權力斗爭過程中的量變,并不像外界有人猜測的那樣將帶來推動修憲或軍事獨裁化的質變。日本是一個嚴格遵守“操作守則”的社會,這雖然能帶來井井有條和按章辦事的程序化,但在突發新情況之際,又會讓日本人茫然無所適從。首相有權發布緊急狀態,對此次防止疫情蔓延起到最大的助力作用,在于讓安倍這種對日本“一盤散沙”狀態感到痛心疾首的政治家,在某種程度上擁有了整合二戰以來日本中央政府與地方自治體權力分散的能力。

亚洲欧洲性色在线观看3月26日,日本設立“政府對策本部”,完成了宣布“緊急狀態”前的政治準備。4月1日,日本政府通過全國郵政系統向每戶人家分發兩個口罩,安倍也戴口罩出席參議院決算委員會,成為七國集團中第一個在公共場合戴口罩的領導人。雖然安倍到4月3日依然堅持聲稱對宣布緊急狀態采取謹慎態度,但此后東京確診病例開始出現增加的趨勢。美國駐日使館要求在日美國人立即準備回國。形勢步步進逼,安倍終于緊急按下緊急狀態啟動鍵,盡管緊急狀態下政府對企業和國民的要求依然不具有強制力,主要還是要依靠社會的自覺。

人們需要關注:緊急狀態將對日本防疫起到何種作用,特別是對疫情之后日本整個國家政治和社會產生何種影響?

(作者為中國社科院日本研究所助理研究員)

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