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全球衛生治理的背景、特點與挑戰

來源:當代世界 作者:晉繼勇 時間:2020-04-16
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內容提要

新型冠狀病毒、埃博拉病毒以及寨卡病毒等新發和復發傳染病危機對全球衛生安全構成嚴重威脅。衛生問題不僅已成為全球發展的重要議題,而且日益占據國際政治和外交的優先議程。在全球化深入發展的背景下,公共衛生危機的頻發和擴散對全球衛生治理提出了更高的要求。當前,全球衛生治理呈現出治理行為體多元化、治理層次多維化、治理形式多樣化的特點。與此同時,全球衛生治理也面臨衛生問題政治化、協調機制碎片化、多邊機制雙邊化等挑戰。只有秉持人類命運共同體理念,摒棄“建墻”和“甩鍋”思維,堅持以世界衛生組織為主導的多邊主義,持續加強全球衛生治理與合作,才是國際社會增進人類健康福祉的正確努力方向。

 

關鍵詞

全球衛生治理;衛生安全;世界衛生組織;人類命運共同體

 

作者系上海外國語大學國際關系與公共事務學院副院長、副教授

文章原載于《當代世界》2020年第4期,注釋略

DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2020.04.007




全球化在不斷推動貿易和旅行擴展的同時,也使傳染病這種本來就不尊重國界的“劣品”快速地在國際社會傳播,對全球政治和經濟產生了深遠影響。截至2020年3月底,2019年暴發的新冠肺炎疫情已蔓延至200多個國家和地區,造成近4萬人死亡和全球經濟撕裂,為全球經濟發展前景蒙上了陰影。這充分說明,在衛生安全領域,沒有任何國家可以獨善其身,世界各國處于“一榮俱榮、一損俱損”的相互依賴之中。事實上,“在當今全球化的世界,跨國傳染病威脅已經使整個人類陷入一個單一的微生物海洋。因此,秉持人類命運共同體理念,通過多邊主義開展全球衛生治理與合作,成為國際社會的當務之急。
 


全球衛生治理的背景


隨著全球化深入發展,衛生問題也日益超出醫學范圍,進入了全球發展和政治領域,從而促進了全球衛生治理的蓬勃興起。也正如美國著名國際政治學者羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈所言,“全球化最重要的形式之一就是生物的全球化”。各種新發和復發傳染病不但對人的生命構成威脅,也對國際關系和經濟發展帶來前所未有的挑戰。
第一,國際社會面臨嚴重的衛生安全威脅。在人類發展的歷史上,傳染病如影相隨,天花、鼠疫、瘧疾、登革熱……不一而足。以天花為例,第一次天花流行病發生于公元前1350年的埃及,后來在公元49年傳到中國,700年后傳到歐洲,1520年傳到美洲,1789年傳到澳大利亞;源于亞洲的黑死病,在1347—1353年間造成了歐洲1/3的人死亡;在1918—1919年間,世界上幾乎1/3的人感染了流感,其中有1億人死亡。新冠肺炎、埃博拉、寨卡熱以及甲型流感等新發和復發傳染病頻發,更是凸顯了跨國傳染病對全球衛生安全構成的嚴重威脅。世界衛生組織在2019年發布的一份報告認為,“一場快速蔓延、高度致命的呼吸系統病原體大流行是非常真實的威脅,將會使5000萬—8000萬人喪生,并將使5%的全球GDP灰飛煙滅。”僅僅在2011—2018年期間,世界衛生組織就在全球172個國家追蹤到了1483個疫情暴發事件,其中包括埃博拉和“非典”。2009年暴發的甲型流感,僅在美國造成的死亡人數就高達12469人。而2019年底暴發的新冠肺炎疫情,截至2020年3月底就已經在全球造成近80萬人感染,近4萬人死亡。據經濟合作和發展組織估計,新冠肺炎疫情將使2020年的全球經濟增長減半,并導致一些國家經濟衰退。在跨國傳染病的威脅之下,全球衛生治理就成了國際社會的現實需要。
第二,衛生治理已經成為當前重要的全球發展議題。衛生是發展的重要組成部分,全球衛生專家理查德·霍頓甚至建議專門成立“世界發展組織”,以促進全球衛生治理。聯合國推動的全球發展議程充分體現了衛生議題在其中的核心地位,從而推動了全球衛生治理的發展。2000年9月,聯合國推出了“千年發展目標”計劃,其中的8個目標和指標將衛生議題置于全球議程的核心,包括遏制艾滋病蔓延、降低兒童及孕產婦死亡率等多項與全球衛生治理直接或間接相關的內容。2015年,聯合國又提出“2030年可持續發展目標”,以此作為“千年發展目標”的拓展和延續。其中一項重要目標就是“確保健康的生活方式,促進各年齡段人群的福祉”,還包括減少死亡率、生殖保健服務、傳染病、抗生素耐藥性、非傳染性疾病、藥物可獲得性等具體方面的內容。2019年9月,第74屆聯合國大會召開的“健康全覆蓋”高級別會議通過了《聯合國健康全覆蓋政治宣言》,更是將全球衛生置于發展的核心地位,凸顯了全球衛生治理在全球發展中的重要意義。
第三,全球衛生議題已經上升為國際政治重要議程。衛生議題本來是一個醫學范疇,屬于“低政治”領域。然而隨著衛生決定因素的多樣化以及衛生安全威脅的日益嚴重,衛生治理也逐漸上升為國際政治的重要議程。2000年1月,聯合國安理會史無前例地討論了艾滋病疫情對國際和平與安全構成的威脅。同年7月,聯合國安理會通過了有關艾滋病疫情的1038號決議,認為“如果得不到遏制,艾滋病可能會對穩定和安全構成威脅”。2011年9月19日,聯合國大會召開了關于預防和控制非傳染性疾病的高級別會議。大會以協商一致的方式通過了關于預防和控制非傳染性疾病問題高級別會議的政治宣言。該宣言“承認非傳染性疾病給全球帶來的負擔和威脅是21世紀發展的主要挑戰之一,有損世界各地社會和經濟發展,并威脅到國際商定發展目標的實現”。2012年,聯合國大會通過了關于“全球衛生和外交政策”的決議,明確了開展全球衛生外交在推動“全民健康覆蓋”中的作用。2018年9月,聯合國大會又通過了《關于防治結核病問題的政治宣言》,從政治層面推動全球結核病防控。此外,七國集團、二十國集團和金磚國家也通過領導人峰會宣言以及衛生部長會議等政治合作機制,將全球衛生議題提升為國際政治的優先議程,從而為全球衛生治理注入了政治推動力。
 


全球衛生治理的特點


隨著全球衛生治理的日益深入,越來越多的行為體參與到全球衛生治理之中。衛生危機所造成的區域和全球影響,使得全球衛生治理層次日趨多維化,而由于世界各國承擔全球衛生治理成本的意愿和能力各不相同,全球衛生治理在形式上也呈現出多樣化的特征。
第一,全球衛生治理行為體多元化。當前的全球衛生治理已經從威斯特伐利亞體系轉向了“后威斯特伐利亞體系”,無論國家行為體還是非國家行為體都參與到全球衛生治理之中。就國家行為體而言,主權國家依然是全球衛生治理的主導力量。以新冠肺炎疫情防控為例,中國通過即時與國際社會分享病毒基因序列、疫情防控措施以及臨床診療方案等信息,成為全球疫情防控的最前線,為全球疫情防控贏得了難得的時間窗口。正如世界衛生組織總干事譚德塞所言,中國強有力的舉措不僅保護中國人民,也在保護世界人民,為全球疫情防控贏得了時間。就非國家行為體而言,政府間國際組織在全球衛生治理中發揮的協調作用是難以替代的,專業技術權威和一國一票決策模式維護了其在全球衛生治理中的合法性領導地位。例如,世界衛生組織通過充分發揮自己的技術權威、中立性優勢和規范權力,發布相關防疫經驗規范,派遣專業技術人員到疫情嚴重國家,指導和推動全球防控新冠肺炎疫情。世界銀行也以其強大的融資能力,已經成為聯合國系統全球衛生項目最大的資助方。2020年3月3日,為了盡快幫助成員國采取有效措施防控新冠肺炎疫情,并盡量減輕疫情帶來的嚴重影響,世界銀行向受疫情影響的60多個國家提供了高達120億美元的支持。非政府組織以其信息獲取和資金籌集優勢,也在全球衛生治理中發揮著日益重要的作用。例如,為支持全球應對新冠肺炎疫情,比爾及梅琳達·蓋茨基金會捐款1億美元,用來支持病例發現、隔離和治療,保護弱勢人群以及加速研發疫苗、藥物和診斷方法。馬云公益基金會和阿里巴巴公益基金會向多國捐贈醫療物資,用于支持這些國家抗擊新冠肺炎疫情。總之,多元行為體的共同參與,促進了全球衛生治理。
第二,全球衛生治理層次多維化。國家、區域和全球層面的全球衛生行動相互補充,構成了全球衛生治理的多維圖景。在國家層面,諸多國家紛紛推出全球衛生戰略。例如,2008年9月,英國發布了題為《健康是全球的:英聯邦政府2008—2013年戰略》,通過協調政府各部門行動,來指導其全球衛生治理參與政策。2013年6月,德國政府發布了題為《塑造全球衛生:采取聯合行動和擁抱責任》的全球衛生戰略。特朗普政府在2019年5月發布的《全球衛生安全戰略》,成為美國全球傳染病控制政策的綱領性文件。上述國家層面全球衛生戰略的提出,無疑會對全球衛生治理產生重要影響。
在區域層面,世界各國也通過開展區域性衛生合作,促進衛生治理。例如,歐洲議會和歐盟委員會在2013年10月22日共同通過了《跨界衛生威脅決議》法案。該法案旨在提升歐盟各國的應急準備體系,強化歐盟的突發衛生應急協調能力,并賦予歐盟衛生安全委員會合法的協調應對權力。在東亞區域,截至2019年,東亞相關國家已經連續舉辦了7屆中國—東盟衛生部長會議和8屆中日韓—東盟衛生部長會議,集中討論了防控艾滋病、禽流感及新發傳染病等問題。此外,中國還在瀾滄江—湄公河區域,與域內國家開展大湄公河次區域跨境傳染病聯防聯控項目。2020年2月20日,中國—東盟11國外長舉行了關于共同抗擊新冠肺炎問題的特別會議,并就中國—東盟攜手應對疫情達成了重要共識。在非洲區域,非洲聯盟在2015年成立了獨立于世界衛生組織非洲區域辦公室的非洲疾病控制中心,以幫助所有非洲國家提升傳染病監測、突發傳染病事件的預防和應對能力。
在全球層面,世界衛生組織、聯合國艾滋病規劃署以及世界銀行等機構,成為全球衛生治理的主要多邊合作平臺。此外,一些國家通過政策協調,依托集體力量在全球衛生領域發揮作用和影響。例如,2007年3月20日,巴西、法國、印尼、挪威、塞內加爾、南非和泰國等7國外交部長在奧斯陸共同發表了《奧斯陸部長宣言》,發起了“對外政策和全球衛生行動”,旨在通過外交協調來推動全球衛生治理。
第三,全球衛生治理形式多樣化。毋庸置疑,當今全球治理的主角依然是由各個主權國家所建立的國際機制。就全球衛生治理形式而言,其中的國際機制可以分為正式的和非正式的(或倡議性的)治理機制。正式的全球衛生治理機制所做出的決定對成員國具有一定的約束力。例如,世界衛生組織《國際衛生條例(2005)》第一條規定,成員國有法定義務向世界衛生組織通報“任何對人類造成或可能造成嚴重傷害的疾患或病癥,不論其病原或病源如何”。再如,世界貿易組織的《關稅與貿易總協定》第20條規定,允許各成員方為保護人類及動植物的生命或健康而采取必要措施,只要這種措施的實施在各成員方之間不構成任意或無端的歧視手段,或者不會形成偽裝起來的貿易限制措施。也就是說,在全球疫情防控中,任何國家不得以衛生安全為由而采用歧視性的貿易政策。非正式的國際機制利用其靈活性,也在全球衛生治理議程設置方面發揮著日益重要的作用。作為倡議性的國際合作機制,金磚國家和二十國集團通過領導人峰會或衛生部長級會議所發布的有關全球衛生的共同宣言,提高衛生議題在全球發展和政治議程中的能見度,塑造全球衛生治理議程。例如,在新冠肺炎疫情全球肆虐之時,二十國集團在3月26日召開了領導人特別峰會,為全球合力抗疫和穩定世界經濟提振了信心和指明了方向。
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2020年2月15日,在德國慕尼黑,世界衛生組織總干事譚德塞在第56屆慕尼黑安全會議上講話。他表示,中國采取的從源頭上控 制新冠肺炎疫情的措施令人鼓舞,盡管這些措施讓中國付出了很大代價,但為世界爭取了時間,減緩了病毒向世界其他地方傳播 的速度。(圖片來源:新華社)




全球衛生治理面臨的挑戰


國際社會在全球衛生治理方面已經取得諸多成就。例如,為了增強最不發達國家藥品的可及性,世界貿易組織《與貿易有關的知識產權協定》專門規定了“強制許可”和“平行進口”等靈活性條款。世界衛生組織也利用其“軟法”——《國際衛生條例(2005)》,通過宣布“國際關注的突發公共衛生事件”,平衡衛生安全保護和全球貿易促進之間的關系。盡管如此,全球衛生治理依然面臨諸多挑戰。
第一,全球衛生問題政治化。所謂衛生問題政治化,就是以衛生議題為手段來追求政治目標,將衛生議題作為外交政策的工具。全球衛生治理的目標是為了促進全球衛生安全,而將衛生議題政治化來追求一國的政治目標,無疑與全球衛生治理的目標背道而馳,不利于全球衛生合作的開展。全球衛生問題政治化體現在兩個層面。一是個別國家將衛生問題政治化,惡化了全球衛生治理所需要的國際合作政治基礎。例如,在新冠肺炎疫情暴發之后,美國國內不利于全球疫情防控合作的聲音粉墨登場,亂貼污名化標簽,使用“甩鍋”伎倆,制造妨礙中美兩國合作抗“疫”的“病毒”。個別政客為了撈取政治資本,毫無底線地利用疫情來攻擊中國。美國參議院軍事委員會成員湯姆·科頓無端指控此次新冠病毒可能來自中國生物武器計劃項目;美國商務部長威爾伯·羅斯抱著零和思維,認為新冠病毒在中國的傳播有助于制造業回流美國,為美國帶來可能的經濟機會;特朗普政府貿易顧問彼得·納瓦羅表示,美國要從中國“召回”四家口罩生產商,他甚至還要求“所有美國的醫藥公司全部撤離中國”。二是個別國家向世界衛生組織引入政治議題,導致世界衛生組織超出管轄范圍而引起該機制功能紊亂和制度超載。例如,美國要求世界衛生組織在調查可疑生物恐怖主義方面發揮主導作用。在美國壓力下,世界衛生組織就向有關成員國通報事項做出了非常模糊化的規定:“如果締約國有證據表明在其領土內存在可能構成國際關注的突發公共衛生事件的意外或不尋常的公共衛生事件,不論其起源或來源如何,即應向世界衛生組織提供所有相關的公共衛生信息。”如果世界衛生組織參與到敏感的、由生物安全事故或生物恐怖主義而引發的衛生安全問題,那么有可能會削弱其最初的公共衛生使命。
第二,全球衛生治理協調機制碎片化。隨著全球衛生決定因素的多樣化和全球衛生治理領域行為體數量和影響力的日益增加,全球衛生治理協調機制呈現出碎片化的趨勢,導致全球衛生治理領域整體性協調機制缺位,進而造成全球衛生治理效果不佳。以新冠肺炎疫情的全球防控為例,盡管世界衛生組織通過宣布“國際關注的突發公共衛生事件”、強調不建議實施旅行和貿易限制以及分享疫情防控的相關經驗措施,在全球疫情防控方面發揮了一定的積極作用,但是諸多國家還是各自為戰,鮮見全球統一行動。這充分說明,全球衛生治理協調機制依然處于碎片化狀態。此外,世界衛生組織由于存在“制度惰性”,在自身治理結構改革方面跟不上全球衛生治理的發展形勢,結果導致影響力日益下降。
相比之下,世界銀行、聯合國艾滋病規劃署等國際組織在全球衛生治理領域的影響力卻日漸增長。例如,世界銀行將傳染病控制列為其重點關注的五種全球公共產品之一。本次新冠肺炎疫情暴發后,世界銀行宣布劃撥120億美元,幫助成員國應對并減輕疫情的影響。因此有學者認為,“世界銀行正在成為全球衛生治理中最重要的國際機制。”非政府組織也在全球衛生治理中發揮著重要作用。在2014年西部非洲暴發的埃博拉疫情中,國際醫療救援組織“無國界醫生”戰斗在抗擊埃博拉疫情的第一線,而世界衛生組織卻因反應遲鈍而飽受批評。全球防治艾滋病、結核病和瘧疾基金會、全球疫苗免疫聯盟以及遏制結核病伙伴關系等全球公私伙伴關系也成為全球衛生治理領域的重要貢獻者。上述具有不同利益偏好和具體衛生治理項目的行為體固然在各自具體的領域促進了衛生治理,但是由于缺乏整體性的協調機制,也導致全球衛生治理政策相互折沖、交叉重疊以及全球衛生資源的浪費,從而不利于衛生治理的整體推進。
第三,全球多邊衛生治理機制雙邊化。有效的全球衛生治理需要多邊主義,然而當今的全球衛生治理卻呈現出雙邊化的趨勢。作為全球衛生治理領域最重要的多邊機制,世界衛生組織卻因為嚴重依賴自愿捐款,在項目推動方面呈現出雙邊化的傾向。也就是說,個別大國通過多邊機制來追求其雙邊外交目標。自1999年起,“零增長原則”被引入世界衛生組織的預算制定過程中。因此,世界衛生組織來自成員國繳納的評定會費一直沒有增加,由此帶來的財政危機也一直制約著世界衛生組織全球衛生治理功能的發揮。其結果便是世界衛生組織在融資方面越來越依賴成員國的自愿捐款。與評定會費相比,自愿捐款資助的項目預算比例卻大幅度上升。例如,在2018—2019年財政預算中,自愿捐款的項目預算在世界衛生組織總預算中占比達78%。  
需要注意的是,世界衛生組織嚴重依賴的自愿捐款,大部分都被捐助國指定了具體用途。正如有學者所言,“自愿捐款不利于多邊治理,會將國際組織的權威分散到捐助國手中。”同樣,這種由捐助國來指定用途的融資機制,也明顯將屬于多邊機構的控制權和決策權從世界衛生組織轉移到單個的捐助國手中,所產生的治理進程顯而易見具有雙邊性質。也就是說,自愿捐款到底用于哪些全球衛生治理優先事項,都是受捐助國的政治和利益偏好所驅動,而非世界衛生組織所確定,結果不但侵蝕了世界衛生組織在預算規劃方面的權威,而且也弱化了世界衛生組織的決策權,扭曲了全球衛生治理的優先事項。個別國家甚至赤裸裸地以自愿捐款為工具,在世界衛生組織這個多邊機制中追求其狹隘的政策目標。例如,2018年6月,當世界衛生組織大會將要通過厄瓜多爾政府提出的關于鼓勵母乳喂養的決議時,特朗普政府就威脅稱,如果其他國家推動該決議通過,那么美國將會削減對世界衛生組織的捐款。


結   語


傳染病防治問題過去是、現在是、未來還會是人類社會發展的一項基本參數,這預示著全球衛生治理任重而道遠。新冠肺炎疫情的蔓延提示,不管全球經濟到了何等發展程度,任何國家都不能在傳染病防治面前掉以輕心。盡管日益多元化的行為體在國家、區域以及全球層面以不同的形式參與到全球衛生治理之中,但是全球衛生治理依然面臨衛生問題政治化、協調機制碎片化、多邊機制雙邊化等挑戰。在傳染病語境下,世界各國“因病相依”,因此有效的全球衛生治理更需要全球多邊主義,而非一國至上的單邊主義。唯有秉持人類命運共同體理念,摒棄“建墻”和“甩鍋”思維,維護世界衛生組織的權威地位,持續加強全球衛生治理與合作,才是各國增進人類健康福祉的正確努力方向。正如習近平主席在2020年3月26日召開的二十國集團領導人特別峰會上所強調,“只要我們同舟共濟、守望相助,就一定能夠徹底戰勝疫情,迎來人類發展更加美好的明天!”



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